Iniciación del procedimiento
La vía administrativa previa
El recurso contencioso-administrativo procede de una previa actividad administrativa
que en unos casos es necesario impugnar obligatoriamente en vía administrativa
(recurso de alzada) y en otros de manera potestativa (recurso de reposición)
antes de interponer el recurso contencioso-administrativo. Sin embargo, en
relación con la vía administrativa previa para los supuestos de litigios entre
Administraciones Públicas la LJCA introduce una regulación innovadora y, en
sustitución de los recursos administrativos, que se excluyen expresamente, se
establece una técnica de requerimiento
previo a la Administración autora
del acto para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, cese o
modifique la actividad material o inicie la actividad a la que está obligada
(Artículo 44.1 LJCA).
Este requerimiento deberá producirse en el plazo de 2 meses desde la publicación de la norma o desde que la AAPP hubiera
conocido el acto, actuación o inactividad; y se entenderá rechazado si
dentro del mes siguiente a su recepción la Administración requerida no lo
contestara. Dicho requerimiento previo tiene carácter potestativo, por lo que la Administración impugnante puede
instar directamente el recurso contencioso-administrativo.
La interposición del recurso: forma y plazos
La iniciación del proceso
contencioso administrativo realizada por el demandante o recurrente puede
producirse:
- Presentando un escrito en el
que se cita el acto, inactividad, vía de hecho o disposición impugnadas y la
solicitud de que se tenga por interpuesto el recurso. Debe de presentarse
acompañado de un poder de presentación del Procurador o Abogado y de la copia
del acto o disposición impugnados
- Excepcionalmente, la
presentación del recurso puede tener lugar mediante
demanda
Plazo
para interponer el recurso
El plazo general es de 2 meses.
Cuando se trate de un acto expreso o
de una disposición general comenzará a contarse desde el día siguiente al de la
notificación o publicación. Si el acto
fue recurrido en vía administrativa el plazo se empezará a contar desde el
día siguiente a la notificación de la resolución del recurso o del día en que
éste deba entenderse presuntamente desestimado. En caso de inactividad desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 3
meses (inactividad prestacional) o de un mes (inejecución de actos
administrativos) desde el requerimiento.
En el recurso de lesividad el
plazo se contará desde el día siguiente a la fecha de declaración de lesividad.
En caso de litigios entre
Administraciones desde el día siguiente a aquél en que se reciba la
comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado el
requerimiento formulado a la Administración demandada.
El plazo es de 6 meses para la
impugnación de los actos presuntos y se contará a partir del día siguiente en
que se produzca el acto presunto.
En caso de la impugnación de las
vías de hecho, si hubo requerimiento previo a la Administración
el plazo es de 10 días y se computará desde el día siguiente al plazo de diez días
siguientes a la formulación del requerimiento.
Si no se hubiera
practicado tal requerimiento el
plazo para interponer será de 20 días
contados desde aquél en que se inició la actuación administrativa en vía de
hecho.
Una vez presentado el escrito o demanda interponiendo el recurso, el órgano
jurisdiccional examinará la corrección
formal del acto de interposición y en caso de defectos el demandante deberá
subsanarlos en el plazo de 10 días,
si no lo hace se ordenará el archivo de las actuaciones finalizando el proceso.
Actuaciones preparatorias: publicidad,
emplazamiento y admisión
Publicidad: una vez interpuesto el recurso se publicará el acto de interposición en el boletín
que corresponda según el ámbito territorial del órgano jurisdiccional
competente. Publicidad que en caso de haberse iniciado por escrito, se
producirá si el demandante lo pide y a su costa; si se hubiere iniciado
mediante demanda la publicación es preceptiva concediéndose un plazo de 15 días
para que puedan comparecer en el proceso quienes lo deseen en calidad de
codemandados.
Debido a que la publicidad en boletines oficiales es escasa se recurre al emplazamiento personal de los posibles
interesados que corresponde a la Administración y emplazará a todos
aquéllos que aparezcan como interesados en el expediente administrativo, una
vez que éste haya sido reclamado por el órgano jurisdiccional. La AAPP al
remitir el expediente debe justificar los emplazamientos efectuados.
Si no hubiese sido posible notificar personalmente a alguno de los
interesados la incoación del procedimiento se hará por edicto en el boletín
oficial correspondiente. Los emplazados dispondrán de un plazo de 9 días para comparecer en el proceso
como codemandados. El juez o Tribunal requiere a la Administración la remisión del expediente administrativo que
contenga la documentación relativa al acto o disposición que se impugna.
El órgano administrativo autor del acto o de la disposición impugnada o al
que se le impute la vía de hecho o la inactividad debe remitir el expediente en
el plazo de 20 días. Si éste no se
remite en plazo se vuelve a pedir y si
no se envía en el plazo de 10 días se impondrá una multa coercitiva de 300 a 1202€ a la autoridad o al empleado
responsable. El expediente se remitirá en original o en copia autentificada
debiendo contener todos los documentos, numerados y acompañado de un índice. La
Administración tiene que conservar un ejemplar.
No es necesaria la reclamación del expediente en los casos en que el
recurso se haya iniciado mediante demanda, pero se hará si lo pide el
demandante o si el órgano judicial lo estima necesario.
El órgano jurisdiccional puede declarar
la inadmisión del recurso cuando concurra alguna de las siguientes causas de
inadmisión:
·
Falta de jurisdicción o incompetencia del juzgado o
Tribunal
·
Falta de legitimación del recurrente
·
Haberse interpuesto recurso contra actividad no
susceptible de impugnación
·
Haber caducado el plazo de interposición del recurso
·
Cuando se hubieran desestimado en el fondo otros
recursos sustancialmente iguales por sentencia firme
·
Cuando se impugne una vía de hecho si fuera evidente
que no existe tal vía de hecho al haberse actuado por órgano competente y con
arreglo al procedimiento legalmente establecido
En momento previo a que se
declare la inadmisión, el órgano
comunicará a las partes el motivo
para que aleguen lo que estimen
procedente en el plazo de 10 días. El incidente de inadmisión se resuelve
mediante auto que será recurrible si
se acuerda la inadmisión, no en caso de admisión.
Las medidas cautelares
La potestad de autotutela ejecutiva
de la Administración permite que un acto pueda ser ejecutado con
independencia de que haya sido recurrido o no. La Ley de 1956 estableció la
posibilidad de la suspensión de los actos recurridos cuando de su ejecución
pudieran derivarse perjuicios de imposible o difícil reparación, sin embargo
esta posibilidad se aplicó en muy pocos casos por el temor que existía de que
los Tribunales paralizaran la acción de la Administración y para evitar que los
recurrentes abusaran solicitando este tipo de medidas.
Sin embargo, como consecuencia de la larga duración de los procesos
contencioso-administrativos las medidas
cautelares han cobrado en la actualidad mayor importancia. De ahí surgió la
teoría del fumus boni iuris (la
teoría de buen derecho que justifica la suspensión si la pretensión y su
fundamento gozan de una sólida y consistente apariencia de buen derecho) que,
junto con el periculum in mora, podían ser argumento suficiente para decretar
la suspensión de la ejecución del acto por el órgano jurisdiccional.
La regulación actual de las medidas
cautelares está en los Artículo 129-136 de la LJCA:
- Contempla la posibilidad de que los
interesados puedan solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de
cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia (Artículo 129.1
LJCA). Por tanto, estas medidas pueden solicitarse en cualquier momento del
proceso; aunque lo normal es que soliciten lo antes posible, es decir, en el
escrito de interposición.
Los criterios en virtud de los que debe
decidirse el otorgamiento de la medida son:
·
La valoración circunstanciada de los diferentes
intereses en conflicto, la ponderación de los perjuicios que puede causar la
adopción de la medida cautelar y su no adopción.
·
La medida puede ser denegada si de su adopción pudiera
perturbarse gravemente a los intereses generales o de tercero
·
Que la ejecución del acto o la aplicación de la
disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.
- Un régimen especial en cuanto
a la adopción de las medidas cautelares se establece respecto de la impugnación
de la inactividad de la Administración y de las vías de hecho: en tales casos
«la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no se
dan las situaciones previstas en los artículos o la medida ocasione una
perturbación grave de los intereses generales o de tercero, que el juez
ponderará de forma circunstanciada».
El procedimiento de solicitud y resolución de las medidas cautelares es muy simple. Las medidas pueden
solicitarse en cualquier estado del
proceso. La petición se tramita en pieza
separada, dando traslado de la misma
a la parte contraria por plazo que no puede exceder de diez días. Transcurrido el plazo de audiencia, la petición será resuelta mediante auto dentro de los cinco días
siguientes y se comunicará al órgano administrativo correspondiente, el cual
dispondrá su inmediato cumplimiento.
Las medidas provisionalísimas: son un tipo de medidas similares pero distintas de las cautelares que también pueden adoptarse. La
diferencia es que éstas se adoptaran con
carácter de urgencia sin oír a la parte contraria, resolución que no es susceptible de recurso. Esto no
obstante, y para asegurar la debida contradicción, en la misma resolución, el juez o Tribunal debe convocar a las partes a una comparecencia oral, que habrá de
celebrarse dentro de los tres días
siguientes, y en la que se debatirá
sobre el levantamiento, mantenimiento o modificación de la medida acordada; tras esta
comparecencia el órgano dictará la correspondiente resolución definitiva (que
si es recurrible).
En los supuestos de impugnación de
la inactividad de la Administración o de vías de hecho, el Artículo 136.2
LJCA autoriza al recurrente a solicitar las medidas cautelares antes incluso de
la interposición del recurso, que podrán ser acordadas de plano (sin oír a la
parte contraria). No obstante, para el mantenimiento de la medida habrá de
pedir su ratificación al interponer el recurso, que habrá de hacerse en el
plazo de 10 días desde la notificación de la adopción de medidas cautelares. En
los tres días siguientes se convocará la comparecencia, y si el recurso no se
interpusiera en dicho plazo, quedarán automáticamente sin efecto las medidas
acordadas, debiendo el solicitante indemnizar de los daños y perjuicios que la
medida cautelar haya producido.
Desarrollo del procedimiento
Demanda y contestación
La demanda se formaliza por
iniciativa del órgano jurisdiccional una
vez que se ha recibido el expediente
administrativo y que se han practicado los emplazamientos a los
interesados. No obstante si no se hubiese remitido el expediente el
recurrente podrá solicitar que se le conceda plazo para formalizar la demanda
sin consulta del expediente y que, ulteriormente cuando se recibiera, se
pusiera de manifiesto a las partes para presentar alegaciones complementarias a
la vista del expediente.
Posteriormente, el órgano judicial
mediante providencia emplazará al recurrente para que en el plazo de 20 días formalice la demanda, si
éste no lo hiciera en dicho plazo declarará de oficio la caducidad del recurso.
Si la demanda incurriera en algún defecto o vicio formal, el órgano
requerirá al recurrente para que los subsane
en 10 días y si no lo hace se ordenará el archivo de las actuaciones.
Formalizada la demanda, se dará traslado de la misma a las partes para que formalicen su contestación a la demanda. Se emplazará para contestar a la demanda
en primer lugar a la Administración demandada advirtiéndole de que si no ha
remitido el expediente no se le admitirá contestación que no vaya acompañada
del expediente. Posteriormente se
emplazará a los posibles codemandados que hubieran comparecido, si fueren
varios se les emplazará simultáneamente para que contesten en el mismo plazo.
Plazo que es común para todos 20 días
hábiles siguientes a la notificación
del emplazamiento.
En ambos escritos las partes pueden solicitar los documentos que estimen
necesarios si creen que el expediente administrativo por ella remitido está
incompleto, la solicitud suspenderá el
plazo de presentación del escrito que se reanudará una vez recibidos los
documentos. En los escritos deberán constar
separadamente los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se
deduzcan y podrán aportarse cuantas
circunstancias de hecho y de derecho se estimen convenientes, incluso,
aunque no se hubiesen aportado en vía administrativa previa.
El petitum (las pretensiones) es
inmodificable. Después de la demanda y contestación no se admitirán más
documentos.
Alegaciones previas
En el trámite de alegaciones previas se enjuicia la admisibilidad formal del recurso interpuesto, pudiendo
incluso declararse su inadmisión y archivo. El planteamiento del trámite de las
alegaciones previas corresponde a la
Administración demandada o a cualquiera de los codemandados, los cuales,
dentro de los cinco primeros días de plazo que se le confiera para contestar a
la demanda, podrán formular escrito pidiendo la inadmisibilidad del recurso en
base a la incompetencia del órgano jurisdiccional o a algunas de las causas de
inadmisión previstas en el Artículo 69 LJCA.
Se trata de un escrito anterior al
de la contestación y distinto del mismo, que se traslada al demandante para
que en plazo de 5 días formule alegaciones o subsane el defecto formal que se
le impute, resolviendo a continuación el Juez o Tribunal. Si éste desestimara
las alegaciones previas, la resolución no sería susceptible de recurso. Si, por
el contrario, las estimara, se declarará la inadmisión del recurso.
Prueba
Las partes pueden pedir el recibimiento a prueba
del proceso en sus respectivos escritos
de demanda y contestación indicando los puntos de hecho sobre los que debe
versar. También el demandante puede solicitarla dentro de
los tres días siguientes a los que se le dé traslado del escrito de
contestación, cuando de éste resultasen nuevos hechos con trascendencia para el
pleito. Asimismo, el órgano judicial
de oficio puede acordar el
recibimiento del juicio a prueba y la práctica de las pruebas que estime oportuno.
Cuando el objeto del recurso es una
sanción administrativa o disciplinaria y
hubiese discrepancia en los hechos el recibimiento del juicio a prueba es un trámite obligatorio. El plazo para proponer
prueba será de 15 días y de 30 para practicarla. La práctica de la prueba se desarrollará con arreglo a lo establecido
en la LEC.
Vista o conclusiones
Es el último trámite del proceso,
por lo que es la última posibilidad que tienen las partes de presentar sus
alegaciones a la vista de todo lo actuado antes de la sentencia. Es un trámite potestativo, por lo que si
ambas partes piden que se prescinda del trámite no tendrá lugar y si ninguna de
las partes lo solicita el órgano puede, excepcionalmente, acordarlo. Si las
partes lo solicitan será en sus respectivos escritos de demanda y contestación
o dentro de los tres días siguientes a la conclusión del periodo de prueba. La celebración de la vista consiste en dar
la palabra a cada una de las partes
para que expongan sus alegaciones.
Las conclusiones mediante escrito que deberá formularse en el plazo de diez días.
Terminación del procedimiento
Supuestos de terminación anticipada
Desistimiento del demandante: cuando el demandante declare por sí mismo su intención de poner fin al
proceso. Lo puede pedir en cualquier momento antes de la sentencia. Antes de dictar el archivo del proceso el
juez deberá oír a las demás partes y en los supuestos de acción popular al
Ministerio Fiscal. El órgano solamente
rechazará el desistimiento cuando se
opusiese la Administración, el Ministerio Fiscal o cuando se apreciase daño
para el interés público.
Allanamiento de los demandados: se trata del reconocimiento del petitum
del demandante antes de la sentencia. Puede producirse en cualquier estado del proceso y debe acreditarse fehacientemente mediante la presentación del documento
oficial en el que conste la intención de la Administración demandada. Después
del allanamiento el órgano dictará sentencia
de conformidad de acuerdo con las pretensiones del demandante, pero si a su
juicio tal conformidad es contraria al ordenamiento lo comunicará a las partes
para que en 10 días presenten sus alegaciones, dictando a posteriori la sentencia que él mismo estime ajustada a Derecho.
Satisfacción extraprocesal de las
pretensiones: se da en aquéllos supuestos en los que, pese a haber
sido interpuesto el recurso contencioso-administrativo la Administración estima en vía administrativa algunas de las pretensiones
del demandante. El órgano oirá a ambas partes en el plazo de 5 días y
dictará auto en el que se declare
terminado el procedimiento; salvo que el reconocimiento infringiera el
ordenamiento en cuyo caso dictará sentencia ajustada a Derecho.
Conciliación o transacción entre las
partes: ésta sólo cabe en los procedimientos que se tramiten en primera o única instancia, después de los escritos de demanda y
contestación y antes de que el pleito fuese declarado concluso para sentencia.
El intento de conciliación podrá ser propuesto
por el juez de oficio o a instancia de parte y tendrá lugar siempre que el
proceso se promueva sobre materias
susceptibles de transacción. Si las partes llegan a un acuerdo que suponga
la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el
procedimiento; salvo que lo acordado fuera manifiestamente contrario al
ordenamiento jurídico o lesivo para el interés público o de terceros.
Terminación mediante sentencia
La sentencia que se pronuncie sobre la estimación o desestimación de las
pretensiones de las partes es la forma
habitual de terminación del proceso contencioso-administrativo. Debe
dictarse en el plazo de 10 días
desde que el pleito se declare concluso para sentencia. El contenido de la sentencia puede ser:
Declaración de inadmisibilidad del
recurso: el órgano no se pronuncia sobre el fondo del asunto
sino que se limita a declarar el recurso inadmisible por cualquiera de las
causas de inadmisibilidad del Artículo 69 LJCA.
Estimación del recurso: supone el reconocimiento de las pretensiones del demandante al incurrir el
acto, disposición o actividad material o inactividad de la Administración en
infracción del ordenamiento jurídico. Dicha sentencia contendrá alguno de los siguientes pronunciamientos:
- anulación total o parcial del acto o disposición impugnada o que cese su
eficacia
- reconocimiento de una situación jurídica cuya defensa se solicitó y la
disposición de las medidas necesarias para hacer efectivo tal reconocimiento
- derecho a la indemnización de daños y perjuicios señalando el obligado a
indemnizar, el indemnizado y la cuantía
Desestimación del recurso: cuando se ajusten a Derecho las pretensiones del acto o disposición
impugnadas.
Con relación a los efectos de
las sentencias: si es desestimatoria
sólo produce efectos inter partes. Si
es estimatoria puede producir
efectos inter partes cuando se trata
del reconocimiento de una situación jurídica individualizada. En caso de que el
fallo sea estimatorio y declare la anulación de una disposición o acto, la
sentencia produce efectos erga omnes (sobre todas las personas
afectadas por dicho acto o disposición) y deberá ser publicada en el Boletín correspondiente, igualmente los fallos que
declaren la nulidad de parte o de toda una disposición.
El régimen de ejecución de las sentencias
Dictada la sentencia ésta se comunica en el plazo de 10
días al órgano administrativo autor del acto disposición para que en
el plazo de 10 días indique al juez
o tribunal, cuál es el órgano
responsable del cumplimiento efectivo del fallo para que lo lleve a cabo, el cual dispone de un plazo de 2 meses.
Transcurrido dicho plazo, cualquiera de las partes interesadas en la
ejecución podrá solicitar del órgano jurisdiccional la ejecución forzosa y el órgano judicial puede compeler al órgano
administrativo competente a ejecutar la sentencia estableciendo multas coercitivas de 150-1500 euros a
las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los requerimientos. Si persiste el incumplimiento se da
traslado al Ministerio Fiscal y a la jurisdicción penal para la exigencia de
las responsabilidades penales por
delito de desobediencia.
El procedimiento abreviado
Es un procedimiento cuyos trámites tienen unos plazos más breves. Se recurre en este procedimiento aquellos asuntos cuyo objeto sea de cuantía
inferior a 13.000 Euros o que se
traten de cuestiones de personal que
no se refieran al nacimiento o extinción de la relación funcionarial,
extranjería, inadmisiones de peticiones de asilo político, asuntos de
disciplina deportiva en materia de dopaje.
Los procedimientos especiales:
·
El procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona
·
La cuestión de
ilegalidad
Casos de suspensión administrativa previa de
actos u acuerdos de las Corporaciones locales
